Liegt die Auslagerung der kommunalen Abfallbehandlung noch im Trend? Was gilt es bei partnerschaftlichen Modellen zu beachten? Ein Überblick.
Text: Markus Zwettler
Gert Schweiger ist ein Entsorgungs-Profi. Mitgewirkt hat er in den drei erfolgreichsten PPP-Modellen – bei Saubermacher, Porr Infrastruktur und .A.S.A. – der heimischen Abfallwirtschaft als Geschäftsführer der jeweils gemeinsamen Gesellschaft. Heute agiert Schweiger mit seiner Fagus Consulting als Berater. Sein Resümee: „Die größten Effizienzsteigerungen entstehen dabei durch eine verbesserte Auslastung der bestehenden Infrastruktur. Es geht um den Ausbau der Dienstleistungen und die Verlängerung der Wertschöpfung – von der Sammlung über die Behandlung bis hin zur Verwertung.“
Dass ein PPP-Modell immer nur Vorteile bringt, schränkt er ein: „Oft stellt der Wechsel von verantwortlichen Personen ein Gefahrenpotenzial dar. Auch können nach einigen erfolgreichen Jahren die Strategien der Partner nicht mehr vollkommen übereinstimmen.“
Unterschiedliche Interessenlage
Die Nachfrage nach partnerschaftlichen Abfallwirtschafts-Konzepten seitens der Kommunen sieht Schweiger jedenfalls nach wie vor gegeben. Potenzial dafür sei in ganz Österreich noch ausreichend gegeben. Jedoch: „Kommunen gehen mittlerweile selektiver vor.“ Zudem sei keine einheitliche Interessenlage erkennbar: „Sowohl eine Rekommunalisierung als auch das Gegenteil wird derzeit verfolgt. Es hängt hier alles vom jeweiligen Einzelfall ab.“
Gemeinde-Zusammenlegungen oder aber zumindest eine verstärkte Zusammenarbeit von Kommunen – Bestrebungen, die PPP-Modellen eigentlich entgegen kommen müssten. Schweiger bremst aber: „Da die Kooperationen bzw. Zusammenlegungen erst am Beginn stehen, haben Überlegungen betreffend PPPs derzeit nicht höchste Priorität.“ Insbesondere kleinere Gemeinden seien zu einer Auslagerung nur dann zu bewegen, „wenn eine langfristige Absicherung und ausreichend Mitsprache-Möglichkeiten gegeben sind.“
Peter Hodecek von der AVE hat Ende 2012 insgesamt 21 existierende PPPs in sechs CEE-Staaten mit rund 1,25 Mio. Einwohnern erhoben:
Land |
Stadt |
Anzahl an PPPs |
| Tschechische Republik | Usti nad Labem, Kolin, Nasavrky, Jindrichuv Hradec, Frantiskovy Lazne | 5 |
| Ungarn | Miskolc, Tatabanya, Siofok, Heves, Debrecen, Bihar, Pecs, Gyöngyös, Kaposvar | 8 |
| Slovakei | Jasov, Tornala, Sturovo | 3 |
| Rumänien | Bihar | 1 |
| Ukraine | Mukatschewo, Vinogradovo, Kolomyia | 3 |
| Moldavie | Ungheni | 1 |
| Total PPPs in Osteuropa | 21 | |
PPP-Vorreiter
Ins Spiel gebracht werden PPP-Modelle in der Entsorgungswirtschaft seit gut 25 Jahren. Als einer der ersten hat etwa die Kremser Brantner-Abfallwirtschaft bereits 1991 das erste PPP-Modell in der Slowakei umgesetzt. Ein Jahr später startete der Grazer Saubermacher mit einem PPP im steirischen Hartberg (siehe Interview). Die A.S.A. wiederum hält derzeit enge Kooperationen bzw. Joint-ventures mit den Müllverbänden in Radkersburg, Schwechat, Bruck/Leitha, Völkermarkt sowie Wien.
Erfahrungen als PPP-Partner – egal ob im Gesellschafts-, Betreiber- oder Vertragsmodell – hat schließlich auch die oberösterreichische AVE. Die Tochter der Energie AG hat sich allerdings bei der in den 2000er Jahren erfolgten Ost-Expansion etwas übernommen. Bis auf 160 Standorte in Österreich, Tschechien, Ungarn, Rumänien, Moldawien sowie der Slowakei, Südtirol und der Ukraine ist der Konzern gewachsen. Jetzt steht die Redimensionierung an: Die Ost-Töchter sollen verkauft werden, nur die AVE-Aktivitäten in Österreich selbst will die Energie AG behalten. Das tatsächlich letzte Wort ist über den Anlagenverbund – thermische Verwertungen in Wels, Lenzing und Kralupy sowie 28 Deponien und zahlreiche Sortieranlagen – noch nicht gesprochen.
Best Practice: PPP in Villach
Der Grazer Saubermacher ist bereits seit 2001 – und nach einer EU-weiten Ausschreibung 2010 – auch weiterhin Hälftepartner an der „Villacher Saubermacher GmbH & Co KG“.
Basis des PPP-Modells: Ein Dienstleistungskonzessionsvertrag, wobei Villach als Konzessionsgeber, Saubermacher als Konzessionär und die gemeinsame Tochter als ausübende Gesellschaft auftritt.
Die Umsetzung: Gemeinde-Mitarbeiter blieben dabei in ihrem Anstellungsverhältnis mit der Stadt, wurden aber an das gemeinsame Unternehmen „verliehen“. Neue Mitarbeiter werden indessen direkt beim „Villacher Saubermacher“ angestellt – ein flexiblerer Personaleinsatz ist die Folge. Der Personalstand wurde seit 2001 sogar um 10 Prozent erhöht.
Die Effizienzsteigerung: Der Umsatz, den die mittlerweile rund 70 Mitarbeiter erzielen, konnte seit 2010 um mehr als 50 Prozent gesteigert werden. Die Mehreinnahmen kommen nun der Bevölkerung in anderen Bereichen zugute. Das PPP hat auch zu neuen Dienstleistungen in der Region geführt: Neben der Annahme von Bauschutt und Gewerbeabfällen bietet der Villacher Saubermacher auch Abfalllogistik und Reinigung bei Großveranstaltungen, Heckenschnitt, Kanalspülungen oder Klärschlammverwertung. Dank des Knowhow-Transfers des privaten Partners konnten zudem Wertstoffströme aus unterschiedlichen Regionen gebündelt und günstiger verwertet werden.
Der Erfolgsfaktor: Die gleichberechtigte Vertretung der Partner. Diese kommt auch darin zum Ausdruck, dass Saubermacher und die Stadt je ein Geschäftsführungsmitglied stellen. Dies zwingt die Partner dazu, Einvernehmen über gemeinsame Ziele herzustellen und tragfähige Kompromisse in der Umsetzung zu finden.
„Die Situation in Ungarn ist nicht erbaulich“
Im Gespräch mit Horst Pirker, Vorstandsvorsitzender bei der Grazer Saubermacher AG.
Ist die Nachfrage nach partnerschaftlichen Abfallwirtschafts-Konzepten seitens der Kommunen nach wie vor gegeben? Wie schätzen Sie das noch vorhandene Potenzial in Österreich bzw. CEE ein?
Horst Pirker: Aus unserer Erfahrung heraus wissen wir, dass sich in jedem Fall Verbesserungen für die Bürger ergeben, wenn sich die Kommune oder Region für eine Zusammenarbeit mit einem privaten Unternehmen entscheidet. In all unseren gemeinsam mit Kommunen betriebenen Unternehmen können wir auf eine positive Entwicklung hinsichtlich Umsatz, Gewinn und Mitarbeiterzahlen verweisen – und dies bei gleichzeitiger Entlastung des öffentlichen Haushalts. Jede Menge Aufklärungsarbeit über die Vorteile und Möglichkeiten der Zusammenarbeit steht aber noch vor uns. Der Hereinnahme von Privaten wird traditionell mit denselben Vorbehalten begegnet: Befürchtet werden vor allem der Verlust der Steuerungsmöglichkeit sowie geringere Einflussmöglichkeiten auf die Arbeitsplatzpolitik durch die Kommunalvertreter. Beides können wir an Hand der vorliegenden Zahlen entkräften.
Potenzial ist in Österreich und CEE vorhanden – ob die Entscheidung für eine Zusammenarbeit fällt, hängt auch davon ab, in wie weit wir auch emotional als verlässlicher Partner wahrgenommen werden, der einen nachhaltigen und wesentlichen Beitrag zur Steigerung des Gesamtwohls leistet.
Idealerweise sorgen in gemeinschaftlichen Modellen die Gebietskörperschaften für die notwendige Stabilität und Steuerung, das private Unternehmen bringt Innovations- und Entwicklungsfreude wie auch das Wissen um effiziente Gestaltung von Abläufen ein.
Speziell in der Steiermark, aber auch in anderen Bundesländern, wird die Zusammenlegung oder zumindest eine verstärkte Zusammenarbeit von Kommunen intensiv diskutiert. Wie sehr kommen Ihnen diese Bestrebungen entgegen? Mit welchen Konzepten versuchen Sie, insbesondere kleinere Gemeinden zu Auslagerungen zu bewegen?
Bei kleineren Gemeinden haben sich unsere „Kleinregionlösungen“ bewährt, die schon vor der öffentlichen Diskussion um Gemeindezusammenlegungen umgesetzt wurden. Hier geht es darum, dass sich kleinere Kommunen zusammentun, um gemeinsam Leistungen aus dem Bereich der Daseinsvorsorge erbringen zu lassen. Die Leistungen privater Unternehmen können dabei per Einzelauftrag für eine bestimmte Dienstleistung ebenso wie in Form einer gemeinsam geführten Gesellschaft abgerufen werden. Die Vorteile sind aber immer dieselben: die Entlastung des öffentlichen Haushaltes durch Leistung der notwendigen Investitionen wie auch die nachweislich bessere wirtschaftliche Entwicklung privatwirtschaftlich geführter Unternehmen.
Welche PPP-Modelle bzw. Joint-ventures mit Gemeinden sind Sie bereits eingegangen?
Wir sind derzeit in Österreich Partner in sechs PPPs und sieben Kleinregionlösungen. Darunter findet sich auch ein Beispiel für dauerhaften Erfolg: So sorgt der bereits 1992 gegründete Hartberger Saubermacher auch nach 21 Jahren für eine verantwortungsvolle Ressourcenbewirtschaftung in der Region.
Wo konnten Sie im Rahmen Ihrer partnerschaftlichen Tätigkeit mit Gemeinden die größten Effizienzsteigerungen erzielen?
Am Beispiel „Villacher Saubermacher“ bedeutet dies plus 47 Prozent bei Umsatz seit 2002, bedingt durch den erfolgreichen Ausbau des Gewerbegeschäfts. Weiters wurde der Fuhrpark laufend modernisiert und den Bürgern ein modernes Abfallsammelzentrum für Selbstanlieferungen zur Verfügung gestellt. Und das alles bei stabilen Gebühren.
Gab es auch negative Erfahrungen?
Natürlich: Jedes PPP bzw. jede Kleinregionlösung, die nicht zustande kommt, bedeutet für uns eine negative Erfahrung.
Gibt es aktuell besondere Produkt-Innovationen aus Ihrem Haus im Bereich der Sammlung, Sortierung und Verwertung, die speziell für Gemeinden einen hohen Anreiz darstellen?
Wir beschäftigen uns intensiv mit der Rohstoffrückgewinnung aus Reststoffen und wollen unseren Partnern absolute Entsorgungssicherheit über unser Verwertungsnetzwerk bieten. Kommunen können so guten Gewissens sein, mit einem zertifizierten Fachbetrieb zusammenzuarbeiten, der auf ökologisch sinnvolle Verwertungswege setzt und einen Beitrag leistet, im rohstoffarmen Österreich für die Rückgewinnung von Rohstoffen zu sorgen.
Existieren auch gegenläufige Tendenzen einer Rekommunalisierung, speziell in CEE?
Die Situation in Ungarn ist nicht erbaulich. Hier haben wir 20 Jahre Entwicklungs- und Aufbauarbeit in der Ressourcenwirtschaft geleistet und sind nun mit der Situation der Verstaatlichung der kommunalen Abfallwirtschaft konfrontiert. Eine der großen Herausforderungen wird die zumindest teilweise Kompensation dieses Ausfalls über Dienstleistungen für Industrie und Gewerbe in Ungarn sein.
Checkliste für Kommunen: Aus-lagern oder nicht?
Aufgrund der Kosten, die Einrichtung und Verwaltung einer gemeinsamen Gesellschaft verursachen, ist eine gewisse Gemeindegröße sinnvoll, damit die Vorteile eines PPP-Modells zum Tragen kommen. Für eine Gemeinde mit weniger als 8.000 Einwohnern ist es nur bedingt geeignet. Hier bietet sich die Kooperation einer Gruppe von Gemeinden mit einem Privatunternehmen an, wie dies etwa bei der „Weststeirischen Saubermacher GmbH“ der Fall ist. Folgende Aspekte sind vor einer Zusammenarbeit zu klären:
Kosten: Welche Ist-Kosten auf Vollkostenbasis (samt Overhead!) verursacht ein Altstoffsammelzentrum (ASZ)? Eine realistische Einschätzung ist Voraussetzung, um entscheiden zu können, ob ein Betrieb durch Private günstiger ist. Ebenso sollten auslagerbare Risiken, insbesondere das Rohstoffpreisrisiko, bewertet werden.
Abfalldurchsatz: Je höher er ist, desto größer können Lagerflächen und Behältervolumen ausgelegt werden. Mehr Platz und höhere Abfallmengen erlauben es, den Abfall in mehr Fraktionen zu trennen. Und dies erhöht die Erlöse aus dem Abfallverkauf.
Personal: Gemeindebedienstete oder Privatangestellte?
Infrastruktur: Wie sind die Geschäftsabläufe organisiert? In welchem Zustand befindet sich das ASZ? Wie wird die Identität und Herkunft der Kunden erfasst? Gibt es Gewichtskontrollen? Werden Geräte gemeinsam genutzt? Faustregel: Werden pro Jahr in einem ASZ nicht mehr als 50 kg/Einwohner umgesetzt, sollte eine Zusammenlegung geprüft werden.
Kunden-Nutzen: Bei gemeinsam genutzten ASZ können Öffnungszeiten ausgedehnt werden. Welche Anfahrtswege sind Kunden dabei noch zumutbar?
Organisationsform: Vier Varianten bieten sich an:
a) Betrieb und Errichtung durch eine oder mehrere Gemeinden (Gemeindeverband),
b) durch einen ausgegliederten Rechtsträger im Gemeindeeigentum (Inhouse GmbH),
c) durch einen Rechtsträger in geteiltem öffentlichen und privaten Eigentum (PPP)
d) oder durch ein rein privates Unternehmen.
PPP: DIE VORTEILE
- Der private Partner kann Know-how einbringen, was zu Effizienzsteigerungen führen kann.
- Die Investitionskosten des ASZ fallen gleichmäßiger über die gesamte Nutzungsdauer an.
- Eine intelligente Risikoverteilung hat Handlungsanreize zur Folge.
- Falls die Planung, Finanzierung, Errichtung und der Betrieb des ASZ durch einen Privaten übernommen werden, fördert dies eine Wirtschaftlichkeitsbetrachtung über den gesamten Lebenszyklus. Schnittstellenprobleme werden reduziert.
- Das Rohstoffpreisrisiko geht auf den Privaten über, sofern dieser die Verwertungsrechte erwirbt.
PPP: NACHTEILE
- Aufwendiges Vergabeverfahren und komplexe Vertragswerke: Klar definiert müssen Risiken, Tarife, Qualitätsstandards, aber auch Ausstiegsszenarien werden.
- Gute Verhandlungsergebnisse sind für Gemeinden schwer zu erzielen, da Private meist mehr Informationen über den Entsorgungs-Markt besitzen.
- Eine Kombination von ASZ und Bauhöfen wird durch die Beteiligung Privater komplizierter.
- Vor allem ertragreiche ASZ sind für private Partner interessant. Dies sind meist dichte Siedlungs- oder Gewerbegebiete mit wertvollen Abfällen. Eine Möglichkeit besteht in der Bündelung von in diesem Aspekt „attraktiven“ und „unattraktiven“ Gemeinden zu Gesamtpaketen.
WANN IST PPP GÜNSTIGER?
- Insbesondere dann, wenn der private Partner niedrigere Personalkosten hat, Größenvorteile und Synergien mit dem eigenen Betrieb nutzen kann oder sein Personal durch den Betrieb mehrere ASZ besser auslastet. Ebenso kann ein besserer Überblick über die Rohstoffmärkte erlösseitige Verbesserungen bringen. Ein PPP macht vor allem dann Sinn, wenn die Kommune Know-how benötigt.
- Vorteilhaft wirkt sich aus, wenn ein privater Partner die Finanzierung des ASZ übernimmt – Maastricht-Kriterien können so besser eingehalten werden.
- Eine gelungene Risikoaufteilung ist ein zentraler Erfolgsfaktor eines PPPs. Dabei gilt: Ein Risiko abzugeben ist nie kostenlos und daher nicht automatisch besser. Generell sollte ein Risiko von jenem Partner übernommen werden, der den Schadenseintritt am besten abwenden kann.
- Entscheidend ist zudem, ob der private Betreiber oder die gemeinsame PPP-Gesellschaft verpflichtet ist, die Abfälle auszuschreiben oder diese direkt im eigenen Betrieb weiterverwerten kann. Gerade letzteres ist attraktiv für private Entsorger.
Einen Praxisleitfaden gibt es unter: www.abfallwirtschaft.steiermark.at
